AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Pedro Rodríguez Rodríguez, Procurador de los Tribunales y de D., JOSU IÑAKI ERKOREKA GERVASIO, diputado por Bizkaia y portavoz del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), de D. EMILIO OLABARRIA MUÑOZ, diputado por Araba-Alava adscrito al Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), de Dña. BEGOÑA LASAGABASTER OLAZABAL, diputada por Gipuzkoa adscrita al Grupo Mixto (Eusko Alkartasuna) y de Dña. UXUE BARKOS BERRUEZO, diputada por Navarra-Nafarroa adscrita al Grupo Parlamentario Mixto (Nafarroa-Bai), según representación que acredito mediante la presentación del poder que como documento nº 1 acompaño, ante el Tribunal Constitucional comparezco y, como mejor proceda en Derecho, DIGO:

Que por medio del presente escrito, de conformidad con el artículo 42 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), dentro del plazo de tres meses que al efecto me ofrece el artículo 42 LOTC, citado, interpongo

RECURSO DE AMPARO

contra el Acuerdo, de 25 de enero de 2005, de la Mesa del Congreso de los Diputados, por el que se desestimó la solicitud de reconsideración formulada contra el Acuerdo anterior de la misma Mesa, de 19 de enero de 2005, relativo a la calificación y admisión a trámite de la Propuesta de Reforma del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, aprobada por el Parlamento Vasco el 30 de diciembre de 2004, y mediante el que dicha Mesa decidió que la referida Propuesta se tramitara con arreglo a lo dispuesto en el epígrafe II, apartado séptimo, de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 16 de marzo de 1993, sobre el procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los estatutos de autonomía («B. O. C. G.»-Congreso de los Diputados, Serie E, número 255, de 22 de marzo de 1993), en adelante RPCD.

En tanto el acuerdo recurrido es aplicativo de la mencionada RPCD y en esa regulación se encuentra el origen directo y necesario de la lesión del derecho fundamental, este recurso se extiende indirectamente contra ella.

Se acompaña como documento nº 3 copia del Acuerdo objeto de este Recurso de amparo, así como las copias pertinentes de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del precepto legal citado.

La presente demanda de amparo se basa en los siguientes hechos y fundamentos de derecho.

HECHOS

A nuestro parecer los hechos y antecedentes relevantes en este proceso son los siguientes:

PRIMERO.- En reunión celebrada el día 19 de enero de 2005, la Mesa del Congreso de los Diputados acordó calificar y admitir a trámite la Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi (PEPCE) aprobada por el Parlamento Vasco el 30 de diciembre de 2004 y registrada en la Cámara el 14 de enero del año en curso.

El acuerdo en cuestión resolvió aplicar a la tramitación de la PEPCE, el procedimiento previsto en el apartado II RPCD.

El procedimiento previsto en el citado apartado II, aplicable, según prescribe el enunciado que encabeza el epígrafe, a la “reforma de los Estatutos que se elaboraron conforme a lo dispuesto en el artículo 151.2 de la Constitución”, prevé [Cfr. Punto Séptimo, apartados 1º y 2º] la celebración de un “debate de totalidad”, como trámite previo a la apertura del plazo de presentación de enmiendas y a la designación, por parte de la Asamblea proponente de la delegación que, por imperativo constitucional y reglamentario, debe reunirse con la Comisión Constitucional del Congreso y asistirle en la “determinación, de común acuerdo, de la formulación definitiva” del texto estatutario reformado.

SEGUNDO.- Los Diputados recurrentes solicitaron, de conformidad con el artículo 31.2 Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD), la reconsideración del referido acuerdo de la Mesa al entender que la aplicación que con ella se daba a la RPCD y, concretamente, la interposición de un debate y votación de totalidad, viola la garantía que el artículo 151.2 de la Constitución (CE) ofrece a los miembros del Congreso de los Diputados del ejercicio, a través de la Comisión Constitucional de la Cámara, de las facultades inherentes a la formulación definitiva de común acuerdo con los presentantes que designe el Parlamento Vasco, de la reforma estatutaria emprendida por éste último sin supeditación a la previa aceptación o asunción por el Pleno del Congreso de los Diputados de la iniciativa de reforma (documento nº 2).

Alegaban, asimismo, los recurrentes que la RPCD excede los límites materiales constitucionalmente establecidos para los actos de los órganos parlamentarios orientados a integrar las lagunas reglamentarias, habida cuenta que crean una norma nueva que no se encuentra implícita en el RCD y que no respeta el artículo 151 CE.

En el petitum de su escrito los Diputados recurrentes solicitaron a la Mesa lo siguiente:

“1º.- Que reconsidere la decisión de aplicar a la tramitación de la PEPCE, el procedimiento previsto en el apartado II de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los Estatutos de Autonomía, de 16 de marzo de 1993, en lo que se refiere a la celebración de un ‘debate de totalidad’ previo a la apertura del plazo de enmiendas y a la constitución de comisión ad hoc que, con arreglo al art. 151.2 CE y los artículos 137 y siguientes del Reglamento de la Cámara, habrá de examinar y ‘determinar de común acuerdo su formulación definitiva’.

2º.- Que reconsidere la decisión de iniciar la tramitación de la PEPCE con un ‘debate de totalidad’ que limite, restrinja o impida el ejercicio de la función representativa parlamentaria de los diputados abajo firmantes en los términos de bilateralidad negociada que el art. 151.2 CE y los artículos 137 y siguientes del Reglamento de la Cámara imponen en relación con la reforma de los Estatutos de Autonomía elaborados según el procedimiento previsto en el citado precepto constitucional.

3º.- Que reconsidere la decisión de incluir en el orden del día del Pleno correspondiente al próximo 1 de febrero, un ‘debate de totalidad’ sobre el PEPCE.”

TERCERO.- El día 25 de enero de 2005 la Mesa, tras oír a la Junta de Portavoces reunida ese mismo día, desestimó la solicitud de reconsideración y confirmó el acuerdo de 19 de enero (documento nº 3 ). En síntesis, la Mesa basa la desestimación en que el artículo 151.2 CE sólo era aplicable a la elaboración de los estatutos pero no a su reforma. En tal sentido, señala que los antecedentes de ese precepto indican que se suprimió en la ponencia constitucional un inciso en el que se decía que se aplicaría a la reforma estatutaria el mismo procedimiento que para su aprobación, equiparando así a todos los estatutos independientemente de la vía de acceso a la autonomía utilizada en cada caso. Que esa igualación es la que refleja el artículo 145 RCD que prevé expresamente que los estatutos se reforman de acuerdo con lo en ellos establecido y son aprobados por ley orgánica. Al propio tiempo, la Mesa considera que el propio EAPV contiene en los artículos 46 y 47 diversos procedimientos de reforma, de modo que, si estimase la reconsideración solicitada y se aplicara el artículo 151.2 CE a todos ellos, se contravendría lo dispuesto en ambos preceptos estatutarios. Termina diciendo el Acuerdo de 25 de enero, que el debate de totalidad no es ajeno a los procedimientos legislativos regulados en el RCD y que se emplea, incluso, para la reforma constitucional.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PROCESALES

1.- PLAZO: Habiéndose tenido conocimiento del el Acuerdo impugnado el día 26 de enero de 2005 y siendo este el acto que otorga firmeza a la decisión de la Mesa de 19 de enero de 2005, es dicha fecha de notificación la que debe tenerse en cuenta para realizar el cómputo de tres meses establecido en el artículo 42 LOTC.

2.- LEGITIMACIÓN: La ostentan mis representados en cuanto titulares del derecho fundamental vulnerado (artículo 23.1 y 2 CE), pues el acto parlamentario que se recurre (Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 25 de enero de 2005, documento nº 3), les impide el pleno ejercicio del cargo parlamentario y limita ilegítimamente sus facultades para acordar, en su caso, con la representación del Parlamento Vasco designada al efecto la formulación definitiva del texto de la reforma estatutaria promovida por el Parlamento Vasco de conformidad con los artículos 147.3, 151.2 y 152.2 CE, el artículo 46 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (EAPV) y los artículos 137 y siguientes del RCD.

Son titulares, por tanto, de facultades que el ordenamiento les confiere como propias y características del cargo representativo para el que han sido elegidos e integran el núcleo esencial de la función representativa, su ius in officium, tal y como ha sido definido por las normas citadas pues, como ha declarado en numerosas ocasiones ese Tribunal (entre otras muchas STC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 6) el derecho fundamental del artículo 23.2 CE, es un derecho de configuración legal cuyo contenido se determina, de acuerdo con la CE y, en su caso, con los estatutos de autonomía, en los reglamentos de las Cámaras Parlamentarias incluyendo no sólo “el acceso igualitario al ejercicio de las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas”. Un derecho, en fin, que cuando está referido a representantes parlamentarios en defensa del ejercicio de sus funciones muestra la inseparabilidad o carácter inescindible de los dos apartados del artículo 23 CE, ya que esa defensa “comporta defender también el derecho mismo de los ciudadanos a participar a través de la institución de la representación en los asuntos públicos –SSTC 10/1983, de 21 de febrero, y 32/1985, de 6 de marzo)”.

3.- REPRESENTACIÓN Y DEFENSA.

De conformidad con el artículo 81.1 LOTC el presente amparo se formula por el procurador que encabeza este escrito, que está además suscrito por letrado en ejercicio.

4.- REQUISITOS DEL ARTÍCULO 42 LOTC.

1.- Origen inmediato y directo de la violación del derecho fundamental reconocido en el artículo 23 CE en un acuerdo un acto sin valor de ley emanado de un órgano de las Cortes Generales relativo a la calificación y tramitación de una iniciativa.

La violación del derecho fundamental de participación en los asuntos públicos a través de representantes, reconocido en el artículo 23 CE, por la que se solicita el amparo del Tribunal es imputable de modo inmediato y directo al Acuerdo, de 25 de enero de 2005, de la Mesa del Congreso de los Diputados, por el que se desestimó la solicitud de reconsideración formulada contra el Acuerdo anterior de la misma Mesa, de 19 de enero de 2005, relativo a la calificación y admisión a trámite de la PEPCE, aprobada por el Parlamento Vasco el 30 de diciembre de 2004, y mediante el que dicha Mesa decidió que la referida Propuesta se tramitara con arreglo a lo dispuesto en el epígrafe II, apartado séptimo, RPCD.

El recurrido es un acto parlamentario sin valor de ley dictado por la Mesa del Congreso en ejercicio de las funciones de calificación y admisión a trámite atribuidas por el artículo 31.1, 4º y 5º, RCD y, más específicamente, de la prevista en este último subapartado.

Esa es la resolución parlamentaria que hace real y efectiva la lesión del derecho fundamental y que de una forma injustificada y arbitraria supedita la participación de los recurrentes en la fijación, de común acuerdo con las representación del Parlamento Vasco, del texto final de la reforma estatutaria a la previa celebración de un debate de totalidad que se salde con la aprobación inicial de la PEPCE.

El hecho de que, en última instancia, la lesión del derecho fundamental tenga su origen en la RPCD, de la que el acuerdo recurrido es mecánica aplicación, no sana en absoluto la violación del derecho, pues como se verá, la mencionada norma supletoria es contraria tanto al RCD como a la CE y debe ser igualmente anulada.

2.- Firmeza del acto recurrido.

El Acuerdo recurrido agota las vías impugnatorias accesibles en el Congreso de los Diputados y otorga firmeza al Acuerdo de 19 de enero.

En efecto, de conformidad con el artículo 31.2 RCD, la Mesa decide definitivamente, oída la Junta de Portavoces y mediante resolución motivada, las solicitudes de reconsideración que le dirijan los Diputados o los Grupos Parlamentarios que discrepen de sus decisiones sobre calificación, con arreglo al Reglamento, de los escritos y documentos de índole parlamentaria, la declaración de la admisibilidad o inadmisibilidad de los mismos y sobre la tramitación de todos los escritos y documentos de índole parlamentaria, de acuerdo con las normas establecidas en este Reglamento (apartados 4º y 5º del artículo 31.1 RCD).

El ordenamiento no ofrece ningún otro recurso o cauce procesal que merezca la calificación de procedente, útil y posible para el caso presente y que sea razonablemente exigible.

3.- Invocación formal del derecho fundamental, tan pronto como, una vez conocida la violación hubiere lugar para ello.

El Acuerdo de la Mesa del Congreso de los Diputados de 25 de enero de 2005, vulneró el derecho fundamental de participación política a través de representantes reconocido en el artículo 23.1 y 2 CE del se hace invocación expresa y formal en esta demanda.

La violación consiste en el sometimiento de la propuesta de reforma estatutaria a un trámite previo de debate y votación de totalidad que no encuentra fundamento en la CE ni en el RCD a cuyo resultado se condiciona la posibilidad de que los Diputados ejerzan en los términos establecidos en el artículo 151 CE las facultades inherentes a la aludida participación en la fijación del texto de la propuesta de común acuerdo con la representación designada al efecto por el Parlamento Vasco.

DE FONDO

PRIMERO

EL DERECHO FUNDAMENTAL DE PARTICIPACIÓN A TRAVÉS DE REPRESENTANTES (ARTÍCULO 23.1 Y 2 CE) SE CONCRETA EN FACULTADES QUE PREVÉN LAS NORMAS REGULADORAS DE LOS PROCEDIMIENTOS PARLAMENTARIOS.

La doctrina constitucional sobre el derecho fundamental de participación política a través de representantes ha puesto de manifiesto la estrecha relación que existe entre los dos apartados del citado artículo 23 CE. Así, la STC 40/2003, de 27 de febrero de 2003, FJ 2, ha declarado:

“En una línea jurisprudencial que se inicia con las SSTC 5/1983, de 4 de febrero, y 10/1983, de 21 de febrero, este Tribunal ha establecido una directa conexión entre el derecho de los parlamentarios ex art. 23.2 CE y el que la Constitución atribuye a los ciudadanos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE), pues ´puede decirse que son primordialmente los representantes políticos de los ciudadanos quienes dan efectividad a su derecho a participar en los asuntos públicos. De suerte que el derecho del art. 23.2, así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio´ (SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3.a; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2; y 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3).

Ahora bien, ha de recordarse asimismo, como inequívocamente se desprende del inciso final del propio art. 23.2 CE, que se trata de un derecho de configuración legal y esa configuración corresponde a los Reglamentos parlamentarios, a los que compete fijar y ordenar los derechos y atribuciones propios de los parlamentarios, los cuales, una vez creados, quedan integrados en el estatuto propio de su cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del art. 23.2 CE, reclamar la protección del ius in officium que consideren ilegítimamente constreñido o ignorado por actos del poder público, incluidos los provenientes del propio órgano en el que se integren y, en concreto, hacerlo ante este Tribunal por el cauce del recurso de amparo, según lo previsto en el art. 42 de nuestra Ley Orgánica (SSTC 161/1988, de 20 de septiembre, FJ 7; 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 27/2000, de 31 de enero, FJ 4; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3 a); 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2; y 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3).

Sin embargo, hemos precisado que no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental, pues sólo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria, como son indudablemente, el ejercicio de la función legislativa o de control de la acción de Gobierno, siendo vulnerado el art. 23.2 CE si los propios órganos de las Asambleas impiden o coartan su práctica o adoptan decisiones que contraríen la naturaleza de la representación o la igualdad de representantes. Tales circunstancias imponen a los órganos parlamentarios una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan suponer una limitación al ejercicio de aquellos derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante público y a motivar las razones de su aplicación, bajo pena, no sólo de vulnerar el derecho fundamental del representante de los ciudadanos a ejercer su cargo (art. 23.2 CE), sino también de infringir el de éstos a participar en los asuntos públicos (art. 23.1 CE. SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3.a; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; y ATC 118/1999, de 10 de mayo).”

Más adelante, la STC 40/2003, FJ 2 precisa que, en relación con la incidencia del ius in officium del cargo parlamentario en las decisiones que adoptan las Mesas de las Cámaras en el ejercicio de su potestad de calificación y de admisión a trámite de los escritos y documentos a ellas dirigidas, se ha de tener en cuenta que:

“el órgano que sirve de instrumento para el ejercicio por los ciudadanos de la soberanía participando en los asuntos públicos por medio de representantes es la Asamblea Legislativa, no sus Mesas, que cumplen la función jurídico-técnica de ordenar y racionalizar el funcionamiento de las Cámaras para su mayor eficiencia, precisamente, como tal foro de debate y participación en la cosa pública. De modo que a la Mesa le compete, por estar sujeta al ordenamiento jurídico, en particular a la Constitución y a los Reglamentos parlamentarios que regulan sus atribuciones y funcionamiento, y en aras de la mencionada eficacia del trabajo parlamentario, verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de las iniciativas, esto es, examinar si las iniciativas cumplen los requisitos formales exigidos por la norma reglamentaria.”

En suma, dice el Tribunal,

“la Mesa de la Cámara al decidir sobre la admisión de las iniciativas no podrá en ningún caso desconocer que son manifestación del ejercicio del derecho del parlamentario que las formula y que, por ello, cualquier rechazo arbitrario o no motivado causará lesión de dicho derecho y consiguientemente, según hemos indicado, del fundamental del Diputado a desarrollar sus funciones sin impedimentos ilegítimos (STC 203/2001, de 15 de octubre, FJ 3; que reitera, STC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3). Finalmente, ha de tenerse presente también el principio de interpretación más favorable a la eficacia de los derechos fundamentales, que ha sido afirmado por este Tribunal en concreto en relación con el art. 23.2 CE, especialmente cuando este precepto se proyecta sobre el ejercicio del derecho de sufragio, que conlleva que al revisar los actos relativos al ejercicio de dicho derecho fundamental los actores jurídicos opten por la interpretación de la legalidad más favorable a la eficacia de tales derechos (STC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3).”

La jurisprudencia de la que dejamos constancia parte de la premisa de que, por lo general, es el Reglamento parlamentario el que define qué atribuciones en particular integran el ius in officium de los Diputados. Presume, también, como es obvio, que el Reglamento configura esas facultades con pleno respeto a la CE. Desde esa perspectiva, se enuncia el principio de interpretación más favorable al pleno ejercicio de la función representativa. Sin embargo, ese principio, cuyo fundamento se halla en la misma CE (artículo 10.1 CE), ni comienza ni se agota en la fase aplicativa del Reglamento Parlamentario sino que, como es lógico, se proyecta, igualmente, sobre la determinación del contenido de éste y, más en particular, sobre su función configuradora de las facultades que los Diputados -y, en este singular caso, también de las de los miembros del Parlamento autonómico impulsor de la reforma estatutaria- pueden ejercer de acuerdo con la CE. No en vano, el artículo 53.1 CE establece la vinculación de todos los poderes públicos al derecho fundamental de participación política a través de representantes consagrado en el artículo 23 CE, y uno de esos poderes es, sin duda, el Congreso de los Diputados.

Con más razón, todavía, hay que afirmar la sujeción al mencionado derecho fundamental de las normas supletorias que puedan dictarse por la Presidencia de la Cámara en virtud del artículo 32.2 RCD. La sujeción lo es tanto a la norma de derecho fundamental (artículo 23 CE) como al Reglamento Parlamentario que pretenda integrar, pues como ha reiterado el Tribunal Constitucional (por todas las SSTC 226 y 227/2004, FJ 5), las resoluciones infrarreglamentarias han de limitarse a hacer explícitas y a expresar formalmente las normas que se encuentren implícitamente contenidas en el Reglamento Parlamentario estándoles vedada toda innovación normativa que venga a crear una regla distinta, de distinto valor o no directamente deducible de la norma que pretendan integrar.

Expuesto en términos generales el alcance de la vinculación de los órganos parlamentarios al derecho fundamental que nos ocupa, veamos, cómo actúa en el supuesto que motiva este recurso de amparo.

SEGUNDO

LA POSIBILIDAD DE INTERVENIR DE COMÚN ACUERDO CON LA DELEGACIÓN DEL PARLAMENTO VASCO EN LA FORMULACIÓN DEL TEXTO DE LA REFORMA ESTATUTARIA ES EXPRESIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL DEL ARTÍCULO 23 CE E INTEGRA EL IUS IN OFFICIUM DE LOS DIPUTADOS POR MANDATO CONSTITUCIONAL.

Para encuadrar debidamente las facultades parlamentarias afectadas por el Acuerdo de 25 de enero de 2005, de la Mesa del Congreso de los Diputados, tenemos que poner en relación el artículo 151.2 CE con el artículo 145 RCD y la previsión en la RPCD del trámite de deliberación de totalidad y votación previas de las propuestas que, como la PEPCE, están referidas a estatutos elaborados conforme al procediendo previsto en el citado precepto constitucional.

El contraste es necesario porque, como ha quedado dicho, no cualquier acto del órgano parlamentario que infrinja la legalidad del ius in officium resulta lesivo del derecho fundamental, pues sólo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades atribuidos al representante que pertenezcan al núcleo de su función representativa parlamentaria.

Asimismo, tenemos que argumentar que la aclaración de que el órgano que sirve de instrumento para el ejercicio por los ciudadanos de la soberanía participando en los asuntos públicos por medio de representantes es la Asamblea Legislativa, no sus Mesas, tiene pleno sentido cuando son éstas las autoras de los actos a los que se imputa la lesión.

En palabras del Tribunal Constitucional, (STC 40/1983, de 27 de febrero, citando las SSTC 5/1983, de 4 de febrero, y 10/1983, de 21 de febrero):

“el derecho del art. 23.2, así como, indirectamente, el que el art. 23.1 CE reconoce a los ciudadanos, quedaría vacío de contenido, o sería ineficaz, si el representante político se viese privado del mismo o perturbado en su ejercicio´ (SSTC 38/1999, de 22 de marzo, FJ 2; 107/2001, de 23 de abril, FJ 3.a; 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2; y 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3)”.

A) CARACTERIZACIÓN CONSTITUCIONAL DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA COMO NORMAS REFORZADAS DEBIDO AL MARCADO COMPONENTE PACTICIO DE SU ELABORACIÓN Y A LA FUNCIÓN INSTITUCIONALIZADORA DEL AUTOGOBIERNO QUE SE LES ATRIBUYE.

Para el examen de la violación del derecho fundamental objeto de este recurso ha de tenerse en cuenta que el procedimiento parlamentario en el que se produce es nada más y nada menos que el de la aprobación por las Cortes de la reforma de la norma institucional básica de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Es decir, de la expresión normativa e institucional del ejercicio del derecho a la autonomía, que como expresión de su nacionalidad y para acceder a su autogobierno, se reconoce al Pueblo Vasco o Euskal Herria (artículo 1 EAPV) de acuerdo con el artículo 2 y la Disposición Adicional Primera CE. Un ejercicio que se rige por el principio dispositivo dentro de los márgenes que ofrecen en este supuesto el artículo 149 y la mencionada Disposición Adicional Primera CE y sin que ello implique, como dice la Disposición Adicional Única EAPV, renuncia los derechos que puedan corresponder al Pueblo Vasco como tal en virtud de su historia.

La reforma versa, por tanto, sobre la norma que prolonga y da continuidad a la obra constituyente y que completa lo que se ha denominado la Constitución territorial del Estado. Por eso, si importante es que los Diputados puedan ejercer las facultades inherentes a su función representativa cuando se trata de la potestad legislativa o del impulso y control de la acción del Gobierno, más trascendencia tiene, sin duda, que lo hagan cuando se activa un procedimiento de naturaleza cuasi-constituyente mediante el que se sustituye la parte de la Constitución territorial contenida en el EAPV aprobado en 1979.

Precisamente la diferente naturaleza de la norma sobre la que versa la reforma –un estatuto de autonomía elaborado conforme al artículo 151 CE- debe proyectarse indefectiblemente, en nuestra opinión, sobre el procedimiento destinado a reformarla y traducirse en un haz de facultades específicas y singulares que no existen ni estarían justificadas en el iter legislativo característico de las leyes orgánicas que no tengan ese objeto.

Lo peculiar de los estatutos de autonomía elaborados en su día siguiendo los pasos establecidos en el artículo 151.2 CE es su carácter pacticio, la previsión de una fase negociadora o, si se prefiere, de conciliación entre la representación territorial y los componentes de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados. Siguen un procedimiento que se aparta del legislativo común al que suele acudirse instrumentalmente para tramitar otros tipos normativos especiales. Tal procedimiento común queda en este caso como camino residual que sólo puede ser aplicado si fracasa la mencionada fase negociadora.

El afán del constituyente en hacer posible que los estatutos elaborados a través del artículo 151 CE sean el fruto de un acuerdo es notorio y es ese especial requisito el que, junto con los demás, que cada estatuto introduzca con arreglo a los artículos 147.3 y 152.2 CE, ha llevado a calificarlos por la doctrina como normas reforzadas y atípicas. Normas con forma de ley orgánica (artículo 81.1 CE), pero sujetas a un iter de producción diferenciado en el que no tiene cabida un trámite típico de las proposiciones de ley, como es la toma en consideración, con las que la iniciativa estatutaria tiene cierta similitud por contraste con la habitual en la producción legislativa en la que la regla es que sea impulsada por el Gobierno mediante el correspondiente proyecto. La inexistencia de ese trámite, que sirve para que el Pleno del Congreso decida si asume como propia o rechaza la iniciativa, tiene como explicación hacer posible la negociación. Por eso, la asistencia y concurso de una delegación de la Asamblea de Parlamentarios, cuya finalidad es alcanzar un acuerdo entre ambas partes es elemento constitutivo y sustancial de la elaboración de estos estatutos. Ni qué decir tiene que ese tratamiento diferenciado es inseparable de otras previsiones constitucionales como la Disposición Transitoria Segunda CE que es la que en realidad determina la aplicación del artículo 151.2 a los territorios que hubieran plebiscitado afirmativamente en el pasado proyectos de estatuto de autonomía, entre los que se encuentran los que hoy forman parte de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Dicho en otros términos, el procedimiento paccionado del artículo 151.2 CE no es sino la consecuencia necesaria de la concepción de la autonomía reconocida constitucionalmente a esos territorios y, en definitiva, de la posición de éstos en el sistema constitucional. Una posición que se asume como algo que ya existía y a la que se da continuidad en la Disposición Transitoria Segunda CE.

Finalmente, a diferencia, también, de las demás leyes orgánicas y de los tramitados por el cauce del artículo 143 CE, estos estatutos han de ser necesariamente ratificados por el cuerpo electoral en referéndum convocado al efecto.

B) EL RCD ACOGE LA DIFERENCIACIÓN ENTRE LOS DOS TIPOS DE ESTATUTOS Y DESARROLLA EL PROCEDIMIENTO EN EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS PREVISTO EN EL ARTÍCULO 151.2 CE.

El RCD concreta cuanto decimos en los artículos 137 y siguientes en los que se aprecia que, aunque la iniciativa en la elaboración de los estatutos a los que nos referimos es siempre externa al Congreso de los Diputados, abre directamente la fase de enmienda y deliberación mediante la constitución de una Ponencia que se desdobla en dos formaciones paralelas que comparten el objetivo común de lograr, o al menos intentar, un acuerdo.

Esta regulación no sólo se singulariza por la incorporación a los trabajos parlamentarios de quienes no son miembros de la Cámara (como ocurre con los Senadores) sino, también, porque, al prescindir del mencionado trámite de toma en consideración, obliga al Congreso de los Diputados a examinar el contenido de la iniciativa y a deliberar y votar sobre los motivos de desacuerdo que se pudieran presentar. Amplía, así el campo de intervención de la Asamblea de Parlamentarios y elimina la posibilidad de un rechazo o no asunción a limine del proyecto de estatuto por el Pleno de la Cámara Baja. Eso no quiere decir que el Congreso haya de aprobarlo necesariamente, sino que sólo podrá rechazarlo o modificarlo hasta donde estime oportuno, una vez que haya fracasado el intento negociador o conciliador previo.

C) LA REFORMA HA DE REALIZARSE OBSERVANDO LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS PARA LA ELABORACIÓN DEL EAPV MÁS LOS QUE ÉSTA HA PREVISTO.

Los principios y reglas que rigen la elaboración presiden, a nuestro juicio, el procedimiento parlamentario de reforma estatutaria.

Llámese paralelismo de las formas o principio de contrarius actus, lo cierto es que cuando la Comunidad Autónoma decide a través del Parlamento Vasco modificar su norma institucional básica, ha de observarse un procedimiento simétrico al que en su día se aplicó para su elaboración. Es necesaria, por tanto, que se de la oportunidad a la efectiva negociación de su contenido en el seno de la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados con la representación del Parlamento Vasco designada al efecto.

No entenderlo así sería tanto como considerar que el ejercicio del derecho de autonomía se agotó con la elaboración del correspondiente estatuto y que la especial posición de los territorios a los que la Disposición Transitoria Segunda CE se refiere se desvanece una vez constituida la Comunidad Autónoma. Es decir, que desde ese instante, la negociación de la modificación del contenido del pacto estatuario original requiere el permiso o anuencia previa del Congreso de los Diputados y, por ende, que su modificación puede ser negada de raíz libremente por el Congreso sin que haya de realizar ningún género de esfuerzo encaminado a conseguir un acuerdo entre la representación autonómica y la Comisión Constitucional del Congreso.

Ciertamente la CE podría haber dado un mayor peso al papel del Congreso en las reformas estatutarias, asimilando en la práctica la tramitación de las propuestas de reforma estatutaria a las simples iniciativas legislativas de los Parlamentos autonómicos. Pero, si lo hubiera hecho, habría incurrido en una gran contradicción. Habría degradado el derecho de autonomía sin una justificación deducible de los principios sobre los que se asienta la organización territorial del Estado. Significaría que ese derecho sólo tendría una expresión completa o plena en la fase estatuyente quedando disminuido y condicionado al placet del Congreso a partir de la aprobación del estatuto de autonomía. Desde ese instante, el Congreso quedaría liberado de la obligación que el artículo 151.2 CE impone para la elaboración y no tendría que intentar obtener el acuerdo de la representación autonómica en las sucesivas reformas que la adecuación a la realidad y a la demanda de autogobierno fuera exigiendo. La mera oposición de la Cámara Baja por mayoría simple en una votación preliminar bastaría para vetar cualquier reforma promovida por la mayoría absoluta del Parlamento Vasco.

Sin embargo, la CE no prevé nada parecido y no lo hace porque, como hemos dicho, sería contradictorio con su propia regulación. Por lo tanto, el silencio sobre cómo se ha de proceder en las Cortes para reformar los estatutos de autonomía aprobados conforme al artículo 151 CE tampoco cabe entenderlo como una apertura a la libérrima configuración de esa disciplina por el RCD el cual, por otra parte, no ha dado el paso que se sugiere. Esto es: Prever un régimen distinto para la aprobación y para la reforma.

Es lógico y normal que el RCD no lo haya hecho pues los reglamentos parlamentarios han de ordenar y organizar el ejercicio por la Cámara de las funciones que le atribuyen la CE y otras normas del ordenamiento pero no pueden ni deben adentrarse en las materias a las que esas funciones se refieran ni crear trámites que no traigan causa de las mismas y mucho menos cambiar la opción adoptada por el constituyente a la hora de regular un determinado procedimiento. Su papel se ciñe a las reglas internas de la Cámara y en el establecimiento de éstas no ha de deslizarse a un terreno que no le corresponde como es expresar las plurales opciones político-ideológicas o, en este caso, sobre la configuración de la forma territorial del Estado. La exigencia constitucional de que los reglamentos se aprueben por mayoría absoluta es una garantía de que no incurrirán en esa extralimitación.

Pues bien, a juicio de los recurrentes, no hay una razón constitucionalmente admisible ni, tampoco, una justificación técnica o de economía procesal que ampare una alteración del iter definido en el artículo 151.2 CE cuando se proceda a la reforma estatutaria. No existe fundamento para prescindir o condicionar la asistencia y concurso de una delegación representativa de la Comunidad Autónoma en ese proceso. Sí lo hay, por el contrario, para entender que el reforzamiento o mayor fuerza formal pasiva de los estatutos trasciende el momento estatuyente y se prolonga durante toda la vida de la norma y que, en todo caso, los artículos 147.3 y 152.2 CE lejos de constituir una remisión en blanco que opere al margen del artículo 151 CE a lo que habilita no es a prescindir de éste sino a introducir requisitos adicionales. Con ello no se hace sino reafirmar su naturaleza cuasi-constituyente

La socorrida alegación de que la reforma no tiene por qué seguir los mismos trámites que la aprobación porque no se previó expresamente así en la CE no se sostiene en absoluto. Supone tanto como admitir una derogación singular del principio del paralelismo de las formas que no encuentra parangón en el ordenamiento. Desconocería que, desde el punto de vista jurídico, la naturaleza y la posición en el ordenamiento del texto estatutario original y del resultante de una reforma son idénticas, que juegan para ambas los mismos límites materiales, que su justiciabilidad no varía un ápice y que es, también, el mismo el grado de protección o fuerza formal pasiva que ostenta frente a las demás normas excepto, obviamente, una hipotética reforma de la CE. Ignora, en fin, que, una vez aprobada una reforma estatutaria, su contenido se integra y se confunde con el que se dio al estatuto en el momento de su producción inicial y pasa a ser la misma cosa. Por eso, han de cumplirse, por lo menos, los mismos requisitos para la elaboración y para su reforma.

No es de recibo a estos efectos el argumento que emplea la resolución de la Mesa objeto de este recurso cuando sostiene que la supresión por la ponencia constitucional de la mención que el antecedente en el Anteproyecto de Constitución del artículo 151 CE (artículo 132.2,d]) hacía a la aplicación del procedimiento allí previsto tanto a la elaboración como a las reformas estatutarias significa que no hay simetría entre ambos. Y no lo es porque, en primer lugar, el Anteproyecto sólo contemplaba un tipo de estatuto de autonomía. En segundo lugar, el debate en las Cortes constituyentes sobre ese particular estuvo animado fundamentalmente por el propósito de lograr la corrección sistemática y no por vaciar o rebajar el componente pactista. Además, la mención suprimida no sería sino la explicitación o consecuencia lógica de la naturaleza paccionada de los estatutos que no era imprescindible reiterar. El silencio de la CE también avala la tesis de que se dejaba a los propios estatutos la posibilidad de añadir más requisitos a los ya establecidos con carácter general. En tal sentido, el adverbio “solamente” del artículo 152.2 CE, párrafo introducido por una enmienda in voce del Diputado de la Minoría Catalana Miquel Roca Junyent y aprobada por unanimidad, contradice la idea según la cual los constituyentes quisieron asimilar la reforma estatutaria a la de una ley orgánica típica prescindiendo de los elementos negociales. Basta leer el Diario de Sesiones de 16 de junio de 1978 para ver con qué ahínco se vincula esa previsión a la garantía de la autonomía del artículo 2.

Sea como fuere, es de todo punto indiscutible que la remisión de los artículos 147.3 y 152.2 CE para establecer su procedimiento de reforma no se hace al RCD sino a los estatutos y que la hipotética falta de alusión en éstos a la fase de discusión de las propuestas de reforma en el Congreso de los Diputados no cambia su naturaleza jurídica ni merma el carácter pactado de los mismos.

La Resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados de 25 de enero aduce que la interpretación mantenida por los solicitantes de la reconsideración entra en colisión con las previsiones como la del artículo 47.1 EAPV en el que se regula otra modalidad de reforma incompatible con la negociación y acuerdo en esa Cámara del texto de la reforma.

Tal objeción carece de validez pues en ese concreto procedimiento no hay renuncia de ninguna clase. Es lógico que si el texto de la reforma estatuaria ha sido ratificado por el cuerpo electoral en referéndum (apartado 1 c]), ni el Parlamento Vasco ni, tampoco, las Cortes, que previamente se habrán declarado formalmente no afectadas por el mismo en virtud de la consulta preceptiva que ha de hacerse a las mismas (apartado 1.b]), deberán añadir nada. En cierto modo, ese trámite establece la relación bilateral y permite, si es preciso, una negociación o acuerdo que evite acudir a la vía del artículo 46 EAPV que se aplica subsidiariamente. En estos casos, la ley orgánica aprobatoria no puede ser otra cosa que el acto formalizador de la reforma mediante el que ésta se integra en el ordenamiento jurídico. No hay en este supuesto negociación del contenido de la reforma en el trámite aprobatorio final en los mismos términos que en el artículo 46 EAPV porque el propio EAPV, haciendo uso de la habilitación del artículo 152.2 CE, la ha articulado de otro modo en un sentido más favorable al derecho a la autonomía. Al fin y al cabo, lo que el artículo 151.2 CE garantiza no es la posición de las Cortes sino la de la Comunidad Autónoma.

En cuanto al RCD, su artículo 145 se limita a reiterar el contenido del artículo 147.3 CE que es válido para todos los estatutos sin distinción entre las vías de los artículos 143 y 151 CE. Ahora bien, ese tratamiento indiferenciado sólo alcanza a la forma de ley orgánica y a la consiguiente exigencia de que el texto final de la reforma se someta a una votación de totalidad que habrá de obtener la aprobación de la mayoría absoluta del Congreso. Ir más allá y deducir que el procedimiento conducente a la formulación final de la propuesta de reforma ha de ser idéntico para todos los estatutos con independencia de cómo fueron elaborados equivale a ignorar que si algo define a la disciplina constitucional contenida en el Título VIII CE es la diferenciación basada en el procedimiento de elaboración de cada estatuto.

Creemos, por tanto, que la parquedad del artículo 145 RCD no es indicativa, en absoluto, de la plena disponibilidad de la materia y menos aún de la libre regulación del procedimiento mediante una Resolución supletoria como la RPCD. Quizás lo único que habría que aclarar es que en el artículo 145 RCD está implícita, por imperativo del artículo 151.2 CE, la remisión a los artículos 136 y siguientes RCD y que las menciones a la Asamblea de Parlamentarios que allí se hacen hay que entenderlas hechas a los Parlamentos autonómicos. Ni siquiera sería precisa una Resolución General.

D) LA RPCD PARTE DE LA SIMETRÍA O PARALELISMO PROCEDIMENTAL ENTRE LA ELABORACIÓN Y LA REFORMA ESTATUTARIAS.

La verdad es que el paralelismo y simetría entre elaboración y reforma es tan claro que la propia RPCD lo asume como algo natural. En ella se reproduce, adaptándolo a la realidad autonómica, el procedimiento del artículo 151.2 CE que desarrollan los artículos 137 y siguientes RCD. La norma supletoria no hizo sino explicitar de ese modo una exigencia normativa deducible directamente de la CE, pues hay que pensar que el diseño que resulta del citado precepto constitucional no surgió de la nada ni era independiente de los principios constitucionales sobre los que se estructura el sistema de Comunidades Autónomas. Más bien la regulación del artículo 151.2 CE es la consecuencia de esos principios y, en todo caso, bajo esa u otra fórmula similar, había que lograr la conciliación de la unidad y la autonomía, correspondiendo a ésta, como consecuencia del principio dispositivo, actuar como fuerza activa o iniciadora del proceso conducente al repetido acuerdo final.

TERCERO

EL ACUERDO DE LA MESA DE 25 DE ENERO DE 2005 PRODUCE UNA LESIÓN EFECTIVA DEL DERECHO FUNDAMENTAL DEL ARTÍCULO 23 CE DERIVADO DE LA INCLUSIÓN EN LA RPCD DEL TRÁMITE PREVIO DE DELIBERACIÓN Y APROBACIÓN DE LAS PROPUESTAS DE REFORMA ESTATUTARIA CONTRARIO A LOS ARTÍCULOS 151.2 CE Y 145 RCD.

A pesar de que la RPCD vino a asumir el paralelismo entre elaboración y reforma, no ha sido plenamente consecuente con los aludidos principios constitucionales ya que ha introducido subrepticiamente un trámite propio de las proposiciones de ley que desnaturaliza por completo el procedimiento de reforma estatutaria en un sentido que no sólo es contrario al derecho a la autonomía sino que, también, restringe injustificadamente la función representativa de los miembros del Congreso de los Diputados.

En efecto, según el apartado Séptimo, párrafo 2 RPCD, una vez publicada la propuesta, se ha de celebrar un debate de totalidad y, si resultara aprobada, se abriría un plazo de enmiendas al que seguiría la fase negociadora propiamente dicha.

Interesa recordar que en este punto la RPCD se separa de lo previsto en el artículo 151.2º y 3º CE y en los artículos 137 y siguientes RCD. En efecto, si en la norma constitucional se establece expresamente que el examen del proyecto de estatuto por la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados se realizará “con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva”, no ocurre lo mismo en la RPCD. En lugar de esa fórmula de actuación conjunta, orientada ab initio a la negociación y al pacto, la RPCD inserta como trámite preliminar el debate de totalidad característico, como vimos, de las proposiciones de ley. Es a partir de la superación de ese debate con una votación favorable cuando se retorna al modelo del artículo 151 CE.

La reordenación descrita rebaja notablemente los componentes pactistas del artículo 151 CE.

Como sabemos, este precepto exige que la formulación inicial del estatuto que se someta a debate del Congreso sea fruto de un acuerdo entre la delegación de la Asamblea de Parlamentarios y los miembros de la Comisión Constitucional del Congreso, de suerte que ese acuerdo inicial en tanto implica directamente a dicha Comisión asienta sobre bases sólidas los pasos subsiguientes. Sólo si ese intento fracasa el Congreso recobra o asume su papel ordinario en el procedimiento legislativo.

La RPCD sitúa al Congreso en un lugar más alejado y menos comprometido con el éxito de la iniciativa. De hecho, la previsión de un debate inicial, le faculta a decidir si acepta o rechaza de plano la propuesta de reforma. Es decir, sin que tenga que buscar un acercamiento de las posturas entre la delegación del Parlamento autonómico y la Comisión Constitucional del Congreso. Solamente si se supera ese estadio preliminar, se da cauce a la negociación entre ambas representaciones con respecto a las enmiendas parciales.

El Acuerdo de la Mesa de 25 de enero pretende justificar el trámite de debate de totalidad diciendo que no es ajeno a los procedimientos legislativos previstos en el Título V RCD y que se aplica a la reforma constitucional.

No compartimos tal argumento por varias razones.

En primer lugar, ya se ha explicado que los estatutos no son leyes orgánicas como las demás. La CE rodea su elaboración de diversas especialidades y les confiere una posición en el ordenamiento distinta y peculiar como normas institucionales básicas que son de cada Comunidad Autónoma. Pero no sólo eso, la CE también contiene previsiones destinadas a que la reforma estatutaria cuente, en el caso que nos ocupa, con la ratificación en referéndum y habilita a los estatutos para que ellos mismos establezcan otros requisitos adicionales que la dificulten y la hagan inaccesible a cualquier otro normador excepto, claro está, en los supuestos de reforma de la CE.

Tanto en la elaboración como en la reforma -y nos referimos específicamente al EAPV-, la capacidad de proponer a las Cortes la aprobación como ley orgánica del texto correspondiente está reservada a la Asamblea de Parlamentarios en el primer caso y al Parlamento Vasco en el segundo. Ningún otro órgano estatal, ni siquiera las Cortes pueden presentar la iniciativa de reforma directamente ante la Mesa del Congreso sino que es imprescindible que antes la sometan a la aprobación por la mayoría absoluta el Parlamento Vasco en quien reside el monopolio de la propuesta propiamente tal.

Estando así configurada la iniciativa, de la que carece por completo el Gobierno, ningún sentido tiene la introducción de una especie de toma en consideración por el Pleno del Congreso de los Diputados.

La comparación con la reforma constitucional tampoco sirve para justificar la introducción de debate de totalidad inicial ya que el artículo 168 CE regula un procedimiento mucho más dificultoso para la revisión de la norma fundamental que el que en su día se siguió para aprobarla. Por otro lado, en ese precepto no se ponen en relación como en el caso de los estatutos dos ámbitos institucionales diferenciados (la Comunidad Autónoma que adopta la iniciativa y un órgano general del Estado como es el Congreso que ha de aprobarla) cuya articulación sea preciso ordenar integradoramente. En el artículo 168 CE lo que se persigue es confirmar la voluntad de reforma de los contenidos del texto constitucional que afecta al conjunto de la estructura estatal entendida globalmente, a los que el constituyente quiso dotar de una mayor rigidez antes de proceder, si se obtiene el respaldo de los 3/5 de cada Cámara, a la disolución de las Cortes. Nada que ver con una reforma estatutaria.

Pero el problema fundamental no reside en decidir si tiene lógica o no la existencia de ese nuevo trámite. La cuestión es si, además, cabe deducirlo del artículo 145 RCD a la luz del artículo 151.2 CE. Es decir, si en esas normas configuradoras de las facultades de los Diputados que integran su status representativo en su vertiente de ius in officium se encuentra implícita una regla de ese tenor con un valor de requisito necesario que la RPCD se viera compelida a explicitar en su labor interpretativa y supletoria.

Así es contradictorio sostener que el artículo 145 RCD regula esta cuestión y, al mismo tiempo, afirmar que la RPCD no se extralimita en su función supletoria. Si se predica la validez de ésta última será porque hace explícitas normas deducibles del RCD o de la CE, como de hecho hace acudiendo al artículo 151.2 CE. De otro modo, habría que admitir que lo que en realidad hace la RPCD es crear ex novo esas normas, posibilidad que nunca podría darse a la luz de las SSTC 226 y 227, de 29 de noviembre de 2004. En las sentencias citadas se dice, según se recordó en el escrito de reconsideración presentado por los Diputados recurrentes, que los Reglamentos de las Cámaras legislativas pueden ser válidamente integradas mediante normas supletorias o interpretativas encaminadas a suplir una laguna o superar oscuridades que dificulten su correcta intelección. No existe, pues, obstáculo constitucional alguno para la existencia de esta labor de integración normativa que, sin embargo, no es materialmente ilimitada. Las dos sentencias arriba citadas acotan con precisión los límites a los que ha de ajustarse la integración normativa de los Reglamentos parlamentarios:

“A los órganos de gobierno y dirección de la Cámara corresponde la facultad de proveer a esa integración normativa, pero siempre en el entendido de que las normas internas dictadas con ese objeto “encuentran su límite en el Reglamento mismo al que interpretan o suplen, de suerte que, a su través, no es jurídicamente lícito proceder a una modificación del Reglamento, sustrayendo esa decisión al Pleno de la Cámara y obviando, además, el requisito de la mayoría absoluta que, para su reforma, establecen la Constitución, los Estatutos de Autonomía y normas de desarrollo directo de los mismos” (STC 44/1995, de 13 de febrero, FJ 3), doctrina ya afirmada en nuestra STC 119/1990, de 21 de junio, FJ 5, y reiterada en la posterior STC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 7. Una modificación de esa naturaleza no sólo conculcaría la reserva constitucional o estatutaria de Reglamento, sino también, y a su través, los derechos de los representantes políticos a acceder y permanecer en su cargo en condiciones de igualdad “con arreglo a lo dispuesto en las leyes”, derechos que no pueden desvincularse de aquella reserva, por cuanto sólo al Reglamento parlamentario le cumple, en su ámbito propio, la condición de “ley” a los efectos del artículo 23.2 de la Constitución. En definitiva, como dijimos en la citada STC 44/1995 (loc. ult. cit.), “aquellas disposiciones parlamentarias que, dictadas ultra vires, lejos de suplir o interpretar el Reglamento, manifiestamente innoven o contradigan sus contenidos, implican no sólo una quiebra de la apuntada reserva reglamentaria, sino también una vulneración del citado derecho fundamental”.

También se decía en el citado escrito que los preceptos comprendidos entre los artículos 137 y 144 RCD no regulan, expressis verbis, el procedimiento a seguir para la reforma de los Estatutos de Autonomía elaborados y aprobados con arreglo a los mismos. Pero de este hecho no cabe deducir, sin más, que nos hallemos ante una laguna reglamentaria. Antes al contrario, lo que cabe suponer es que el procedimiento de reforma de los Estatutos elaborados de acuerdo con estos preceptos, deberá ser exactamente el mismo que se hubiese seguido para su aprobación inicial. Con la única adaptación formal, derivada del hecho de que la Asamblea proponente ya no será la integrada por todos los diputados Diputados y Senadores elegidos por las circunscripciones afectadas, sino el Parlamento autonómico correspondiente.

Pero es que, además, el hecho de que el artículo 145 RCD se limite a señalar que la reforma de los Estatutos “tramitada conforme a las normas en el mismo establecidas requerirá aprobación mediante Ley Orgánica”, deja bien a las claras que su voluntad normativa consiste en que, en todo lo demás, a la reforma le sea de aplicación lo establecido en los preceptos que le anteceden para la elaboración de los Estatutos. Algo que ¾insistimos¾ parece particularmente evidente en el caso de los Estatutos del artículo 151 CE, para cuya elaboración se establece un procedimiento singular y único de esencia bilateral o paccionada. Suprimir del procedimiento de reforma las cautelas y garantías encaminadas a asegurar que en la elaboración inicial se de una colaboración negociada entre la representación parlamentaria específica del territorio afectado por el estatuto y la general del Estado, equivaldría a frustrar el sentido y finalidad de tales cautelas, porque haría posible alterar unilateralmente lo acordado de forma bilateral y consensuada entre ambas representaciones.

Esto supuesto, ha de concluirse que la inclusión de un “debate de totalidad” como trámite previo a la constitución de la comisión ad hoc que, con arreglo a los artículos 151.2 CE y 137, 138 y 139 RCD, ha de crearse automática e incondicionadamente cuando la Asamblea proponente aprueba un proyecto estatutario, supone introducir en el RCD un contenido normativo que lo altera de manera sustancial y a través de cauces ajenos a la revisión reglamentaria. Pues el silencio del RCD en torno al procedimiento de reforma de los Estatutos de Autonomía, sólo puede interpretarse, por elemental sentido jurídico y político, en el sentido de que éste se ajustará estrictamente a lo establecido para su elaboración.

En las sentencias arriba citadas, el Tribunal Constitucional ha afirmado [F.J. 5]que

“sólo puede apreciarse la existencia de una laguna jurídica cuando el contenido normativo que se considera en falta puede de alguna manera considerarse implícito en previsiones normativas expresas dotadas de un contenido equivalente. Así ha de ser desde el momento en que con esa técnica se sirve al fin de la ampliación de las facultades inherentes a la función interpretativa, extendiéndola, sin superarlo, hasta el límite de la verdadera creación de normas. Obviamente, la técnica de la corrección de lagunas es inoperante en el caso de quien puede dotar a la norma interpretada con cualquier contenido, pues no precisa para ese fin de más fundamento que el de la sola voluntad de cambio de la situación normativa existente. De lagunas sólo puede hablarse, en sentido propio, por relación a las funciones de interpretación y aplicación de normas sobre cuyo contenido no puede disponer creativamente el intérprete, ampliándose por esta vía su ámbito de actuación posible hasta el límite mismo de la innovación”.

En el presente caso, la regulación contenida en los artículos 137 a 145 RCD no suministra margen alguno para operar con la técnica de las lagunas. Pese a que sólo el artículo 145 RCD se refiera a la reforma, y lo haga, además, con una concisión extrema, no puede sostenerse la existencia de carencias u omisiones inadvertidas y necesitadas de aclaración, porque el sentido de la regulación reglamentaria ¾por lo demás, inexorablemente sujeta a los límites del artículo 151.2 CE¾ sólo puede ser el de aplicar al procedimiento de reforma estatutaria las mismas garantías de bilateralidad exigidas para el de elaboración. De suerte que cualquier prescripción normativa de rango inferior al del RCD, que quiebre estas esenciales garantías resulta abiertamente contraria a la CE, en la medida en que vulnera la reserva constitucional de Reglamento y, a su través, los derechos de los representantes políticos a acceder y permanecer en su cargo en condiciones de igualdad “con arreglo a lo dispuesto en las leyes”, derechos que no pueden desvincularse de aquella reserva, por cuanto sólo al Reglamento parlamentario le cumple, en su ámbito propio, la condición de “ley” a los efectos del artículo 23.2 CE.

Esta vulneración constitucional se suma a la denunciada con anterioridad, por cuanto que la regulación contenida en los artículos 137 y siguientes RCD que la RPCD contraviene, es la única regulación constitucionalmente posible con arreglo al artículo 151.2 CE; de suerte que, su vulneración, no sólo quiebra la reserva constitucional de Reglamento y el derecho de los diputados a ejercer (ex artículo 23.2 CE) su función representativa parlamentaria en los términos de bilateralidad paccionada que prevé el RCD, sino que impone, además, un procedimiento de reforma estatutaria contrario al establecido para estos Estatutos por la propia norma constitucional.

A la vista de las consideraciones precedentes, es claro que la respuesta a la pregunta antes formulada es que no, que la regla presuntamente aflorada por la RPCD no se halla en absoluto ni en la CE ni en el RCD sino en la voluntad o falta de acierto del órgano que la emanó. Este vino a crear un control político de nuevo cuño sobre las reformas estatutarias. Se entronizó por ese cauce un derecho de veto del Congreso frente a propuestas de alguna de las Comunidades a las que se aplicó el artículo 151 CE que el Pleno de la Cámara puede ejercer libremente a pesar de que cuenten con el respaldo de la mayoría absoluta del Parlamento autonómico.

De ese modo, el equilibrio de voluntades que procura el procedimiento del artículo 151. 2 CE y su indudable proyección integradora quiebra por completo por la decisión unilateral de un órgano interno del Congreso en el ejercicio de una función teóricamente supletoria pero materialmente innovadora en un punto crucial de la Constitución territorial del Estado.
No deja de ser llamativo que habiendo tomado como guía el artículo 151.2 CE la RPCD no la siga con fidelidad plena. Si esa era la fuente no explícita debería haberla respetado en su integridad. Si como parece querer entender la Mesa del Congreso de los Diputados, esa fuente está cegada, pues se consumió con la elaboración del EAPV en 1979, la RPCD también se excede al resucitar una regulación extinta.

La inconstitucionalidad manifiesta de la RPCD exige su expulsión del ordenamiento parlamentario al que nunca debió incorporarse y, menos aún, en una disciplina de la relevancia constitucional de la reforma estatutaria. Por ello, en la medida que el Acuerdo de 25 de enero de la Mesa del Congreso de los Diputados lo aplica y hace efectivo, la anulación del acuerdo ha de ir acompañada de la remisión que el apartado Séptimo RPCD hace al apartado Tercero. 1 de la misma.

Por lo expuesto,

AL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL SUPLICO: tenga por presentado este escrito con la adjunta documentación y por hechas las manifestaciones que en el mismo se contienen y por interpuesto, en tiempo y forma y en la representación que ostento, recurso de amparo contra el Acuerdo de 25 de enero de 205, de la Mesa del Congreso de los Diputados por el que se desestimó la solicitud de reconsideración formulada por los ahora recurrentes contra el acuerdo de la misma Mesa de 19 de enero de 2005, relativo a la calificación y admisión para su tramitación con arreglo a lo dispuesto en el epígrafe II, apartado séptimo, de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 16 de marzo de 1993, sobre el procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los estatutos de autonomía («B. O. C. G.»-Congreso de los Diputados, Serie E, número 255, de 22 de marzo de 1993) y, previos los trámites oportunos dicte Sentencia por la que declare que dicho Acuerdo, así como la citada Resolución, vulneran los derechos fundamentales a que se refiere el cuerpo de este escrito, anulándolos y reponiendo la situación jurídica previa, con la adopción de cuantos pronunciamientos resulten precisos para su plena efectividad.

OTROSÍ DIGO

Primero:

Según se ha razonado en este escrito el origen de la lesión del derecho fundamental, la introducción de un trámite que impide el ejercicio de las facultades inherentes a la enmienda, debate y votación de mis representados con respecto a la PEPCE, está en la RPCD.

Asimismo, se ha argumentado que la RPCD excede los límites constitucionalmente admisibles para las normas supletorias del reglamento parlamentario.

Por otra parte, según la jurisprudencia inicial de ese Tribunal, tales resoluciones adquieren desde su publicación el mismo valor de ley que se predica del RCD si bien, desde la STC 119/1990, de 21 de junio, la vía del artículo 42 LOTC se ha tenido por procedente para la impugnación de las resoluciones que tengan por objeto el desarrollo, con vocación de permanencia, de un Reglamento parlamentario y sean susceptibles de una pluralidad de actos singulares de aplicación, abandonándose entonces la línea jurisprudencial que remitía la impugnación de ese tipo de resoluciones al procedimiento del recurso de inconstitucionalidad (STC 118/1988, de 20 de junio).

Asimismo, las SSTC 226 y 227/2004, FJ1, han declarado que aunque el objeto de la impugnación en amparo debe ser el acto de aplicación de la norma parlamentaria lesiva en origen de los derechos que se dicen conculcados, también es admisible la impugnación inmediata de aquella norma en el supuesto de que sea de directa aplicación (STC 121/1997, de 1 de julio, FJ 3; en la misma línea, STC 192/1991, de 14 de octubre, FJ 2).

En el presente caso, sin embargo, la inconstitucionalidad de la RPCD se suscita con motivo de una aplicación que ha tenido lugar años más tarde de su entrada en vigor. Así las cosas, no creemos que la asimilación a efectos impugnatorios de las normas de esa naturaleza a los simples actos sin valor de ley que aplican el RCD impida plantear al Tribunal que, al estimar el recurso de amparo, proceda a la declaración de la inconstitucionalidad de la misma tal y como se prevé en el artículo 55.2 LOTC.

Por lo que,

Suplico que se tenga por causada la precedente petición y así se acuerde.

Segundo:

Se solicita la adopción de una medida cautelar de carácter positivo consistente en la aplicación del procedimiento contenido en epígrafe II, apartado séptimo.1 RPCD, excepto la remisión que hace al apartado Tercero, pues la inaplicación del trámite previo de debate de totalidad no limita en lo más mínimo la capacidad del Congreso de los Diputados a la hora de dar o negar su aprobación como ley orgánica de la PEPCE. Por el contrario, como se ha dicho repetidamente, la aplicación de la RPCD supondrá la eliminación de raíz de su discusión y de la posibilidad de que pueda alcanzarse un acuerdo entre la representación del Parlamento Vasco y la Comisión Constitucional del Congreso sin supeditarla a la previa aprobación de éste.

La adopción de esta medida se revela necesaria ya que la mera suspensión si bien evitaría que la lesión del derecho fundamental se hiciera efectiva, no impediría que la resolución del recurso se produzca demasiado tarde habida cuenta del término medio de duración de los procesos de amparo y el tiempo que falta para la expiración de la actual legislatura del Parlamento Vasco.

En definitiva, con una medida como la solicitada quedan a salvo las atribuciones del Congreso de los Diputados, se facilita el debate público e incluso, podría alcanzarse un acuerdo en torno a la PEPCE y no se sacrifica derecho o interés legítimo alguno.

Por lo que,

Suplico que se tenga por causada la precedente petición y así se acuerde.

Tercero:

Subsidiariamente, solicito, de conformidad con el artículo 56 LOTC, la suspensión inmediata del procedimiento parlamentario al que se refiere este recurso y, en concreto, de la celebración del debate de totalidad de la PEPCE, en la sesión plenaria del Congreso de los Diputados convocada para el próximo día 1 de febrero de 2005 a las 16 horas, ya que, si el debate y la votación previstos se realizaran en esa fecha, es evidente que el recurso de amparo perdería su finalidad.

Se da la circunstancia, por otro lado, que no existe ninguna razón de orden legal que haga imprescindible que la celebración del mencionado debate de totalidad sobre la PEPCE haya de realizarse con la perentoriedad con la que se quiere sustanciar.

La PEPCE es por el momento una mera iniciativa que carece de eficacia jurídica ad extra y que, por tanto, ningún perjuicio puede crear. Sin embargo, la celebración del debate y la votación eliminará por completo la posibilidad de ejercicio de los derechos para los que se pide el amparo de ese Tribunal.

Es todo ello de justicia que pido en Madrid a 26 de enero de 2005.

Relación de documentos aportados.

1) Poder notarial.
2) Solicitud de reconsideración del Acuerdo de 19 de enero de 2005, de la Mesa del Congreso de los Diputados.
3) Resolución recurrida.

Fuente: Eusko Alkartasuna